【分析报告】对日本战后四十年钢铁产业政策的分析

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　　二战以后，日本面临在战争废墟上恢复经济，在资金短缺、资源贫乏和技术落后的条件下实现工业现代化、成为世界经济强国的一系列挑战。产业政策是日本政府控制宏观经济并对市场经济发挥主导作用的重要手段，良好的产业政策能够帮助政府实现干预经济运行、减少经济波动、调整产业结构、实现经济持续快速增长等目标。探寻日本制订产业政策的相关环境及其他经济特点，以及日本钢铁工业在产业政策调整中的发展轨迹，有助于我们更好地挖掘日本钢铁工业成功之所在。
　　一、产业政策的基本定义
　　所谓产业政策，主要是指以促进产业发展为目的，以产业和企业为对象，由政府推行的指导或干预产业运行的各类政策总称。日本产业政策通常分为产业结构政策和产业组织政策。产业结构政策是以优化本国各产业间的均衡发展和贸易结构为目标，以发展重点产业为中心所展开的一系列产业政策。它以各产业间的资源分配为对象，调整产业比例，不断促进产业结构优化和高级化；产业组织政策是以促进某一产业内各企业间的竞争为宗旨，调整各类企业之间关系的产业政策。产业组织政策使国家干预与市场机制相结合，通过对企业进行多方面的调整，来形成高效的产业组织形式，以促进企业间正常有序的竞争，防止恶性竞争及行业暴利的发生。日本政府干预经济的主要方式，一是制定经济计划，体现战略意图，引导企业活动；二是通过财政政策，实行高储蓄、高积累、高投资的方针，以加速生产的发展。
　　日本政府在加强对国家经济生活干预的过程中，除运用“凯恩斯主义”指导下的宏观需求管理政策外，着重加强了对经济的宏观供给管理。日本产业政策与“凯恩斯主义”的宏观经济政策并无本质上的不同，其目的都在于实现供求总量的平衡。只是“凯恩斯主义”的宏观经济政策侧重于需求方面的管理，日本的产业政策多侧重于供给方面的管理，并逐步形成了特色鲜明的“产业促进型”国家干预经济模式。
　　二、经济复兴时期的产业政策(1945—1955年)
　　日本的经济复兴时期，一般指从第二次世界大战结束后的1946年至高速增长开始的1955年。由于日本是一个国土面积相对狭小的岛国，人口多，天然资源稀缺，因此日本经济的发展离不开国外资源的支持，日本需要参与国际分工，通过对国外资源的利用，扩大加工业产品的出口，从而满足国内对进口物资和技术日益增长的需求，实现工业现代化，带动日本经济的高速发展。在这一阶段，日本初步确立了贸易立国的基本政策。
　　(一)经济恢复时期(1945—1950年)
　　第二次世界大战结束使日本的战时经济体系受到了沉重打击，如原有工业固定资产受到严重破坏；原材料及粮食进口渠道被切断；失业率和通货膨胀率高涨；社会经济秩序几乎完全被打乱。因此，战后初期日本经济发展的首要任务是稳定经济、恢复生产，促进有效供给。但是在当时的情况下单纯依靠市场机制来完成这一任务已很困难，为了建设高效的经济运行体制，符合市场规律的国家干预手段是必不可少。
　　战后初期日本政府采取的基本产业政策是“倾斜生产方式”政策。所谓“倾斜生产方式”，一般是指在社会再生产链(特别是工业再生产链)的纵向转移关系中，从对上游产业的最初投入逐步推移到对下游产业投入。日本在这一阶段，确定了煤炭、钢铁这两个基础工业部门为优先发展产业。其具体做法是：努力增加煤炭生产，并将煤炭资源优先分配给钢铁生产部门；然后再将钢铁产品重点分配给煤炭部门以进一步增加煤炭产量；以这两个基础工业部门相互促进和扩大生产规模为核心，逐步带动整个工业以及国民经济的恢复和发展。为此，日本政府采取两大措施来重点扶持煤炭、钢铁产业的发展。一是在1947年初设置“复兴金融公库”，为煤炭、钢铁等重点产业提供优惠贷款。贷款资金主要靠发行“复兴金融债券”筹集，到1949年3月，共发行1680亿日元，相当于1949年国民生产总值的49．8％。其中，用于重点产业的投资贷款为1320亿日元，相当于上述公债发行额的78．57％。而此贷款的80％都集中于煤炭、电力、化肥、钢铁、海运、纤维等6大重点产业部门。其中钢铁工业设备投资额达到137亿日元；二是对煤炭、钢铁等重点产业部门采取价格补贴政策，如当时钢铁生产费用每吨为13500日元，政府将其批发价格压低为3600日元，其差额9900日元则由国家补贴。据统计，1947—1950年问国家对物价补贴的金额达988亿日元，加上1949年、1950年进口铁矿石和生铁的补助金110亿日元，共计1100亿日元，比当期的设备投资总额多7倍。这样使钢铁工业作为基础产业，以较低的产品价格更好地支持其下游相关产业的发展。
　　在“倾斜生产方式”政策下，日本的煤钢等重点产业部门得到迅速恢复。从1946年秋开始，经过约3年时间，到1949年6月，工矿业生产已恢复到战前水平的81．6％，其中钢铁已达80％以上，煤炭接近战前水平，机械工业已超过战前，达到138％，而这时的食品工业只达到战前的56％。这充分说明日本以“倾斜生产方式”为核心的产业复兴政策对其钢铁产业的发展起到了决定性作用。但由于“倾斜生产方式”损害了民间企业的经营自主权而遭到企业的广泛反对，在度过了最初的经济恢复与重建阶段后便退出了历史舞台。
　　(二)经济振兴时期(1950—1955年)
　　1．该阶段日本产业政策内容
　　1949年日本强制实行“道奇路线”，其主要内容是通过超平衡预算、稳定工资、强化物价管制、制定单一汇率、振兴出口等措施，促进日本经济自立和国际化。1950年，朝鲜战争爆发引起的“特需景气”为日本经济注入了新的活力。
　　该阶段日本产业政策的变化主要有三个方面：一是政策对象从基础产业逐步转向了新兴和成长型产业，从原材料工业转向加工工业；二是政策重点从瓶颈产业转向支柱产业、出口先导产业；三是政策目标从一般的降低成本、改进技术等生产过程的合理化，转向结构转换和全面的经济振兴。在这一阶段中，受到政府政策扶持的产业主要有钢铁、煤炭、合成纤维、石油化工、机械、电子等。
　　产业扶持政策的具体做法包括：1950年，日本政府成立了“日本开发银行”，该银行专门为日本企业进行设备投资提供特别贷款并给予长期资金支持；在重点产业实行特别折旧制度；对重点产业技术设备进口实行免税支持；促进生产集中和规模经济的建立，允许成立“合理卡特尔”等。
　　实施产业合理化政策，着力培育基础工业的国际竞争力。由于政府补贴、价格管制等政策手段的取消，当时重工业产品，特别是煤炭与钢铁工业产品的高价格成为了提高产品出口竞争能力的核心障碍。针对这一问题，日本政府采取了一系列产业合理化政策。所谓产业合理化政策，就是鼓励基础工业通过设备更新和技术改进来提高生产效率，降低成本。日本政府为此先后制定了《钢铁工业和煤炭工业的合理化施策纲要》(1950年8月)、《关于我国产业合理化的方针对策》(1951年2月)、《企业合理化促进法》(1952年3月)等政策法规。产业合理化政策的实施手段以间接控制为主，主要有租税特别措施、财政投资贷款、海运利息补贴、外汇配额等。其中利用租税特别措施的有：允许重要机械和合理化机械实行特别折旧；对重要产品实行免税，对重要机械的进口免征关税。1950—1955年仅这些措施减免的税收额即达430亿日元。1952一1955年，财政投资贷款占同期各产业资金供应的28．3％，其中海运、电力、钢铁、煤炭等基础工业部门占37．2％。政府作为补助金发放的海运利息补贴，1953—1957年达103亿日元。为了保证有限的外汇收入能优先运用到引进国外先进设备与技术上，政府还实行了对外汇使用的管制与配额制度。受产业合理化政策的激励，从20世纪50年代初开始，日本的钢铁、煤炭、海运、电力、合成纤维、化肥等工业部门都进行了积极的设备投资。
　　2．产业政策特点
　　通过产业政策的有效引导，日本经济发展战略从以国内资源开发为主过渡到贸易立国为本；在产业结构上，发展重心完成了从原材料等基础工业向加工工业的转换。这一时期的日本产业政策体现出如下特点：
　　(1)在政府干预与市场机制的关系上，形成了以充分利用市场机制为前提，同时政府对市场机制进行积极修正与补充的政策位置。政府的产业扶持和产业保护政策始终以国际市场的存在为前提，以提高国际竞争力为目标。
　　(2)在生产集中与防止垄断的关系上，形成了生产集中优先同时保护竞争活力的产业组织政策。这一政策选择是保证日本产业的国际竞争力迅速提高，最终实现经济赶超的关键。同时，也就此奠定了日本大、中、小企业规模结构的基本格局。在这一阶段，虽然政策重心在于促进生产集中，但享受到政策好处的并不只是大型企业。为解决集中优先与中小企业发展的矛盾，这一阶段还制定了一些促进中小企业专业化生产和企业系列化的政策。这些政策形成了具有日本特色的企业系列制度。所谓的“企业系列”是指大企业与子公司和关联公司的垂直控制关系。日本大企业通过向中小企业发包、订货的方式，从而形成核心企业、子公司和关联公司之间长期和紧密的交易关系。核心企业对众多的子公司和关联公司在资金、技术、人才、联合开发等多方面予以支持和帮助。作为回报条件，子公司要保证提供高质量、低成本的产品、零部件和服务。为了保证这种长期交易关系能够维持下去，核心企业往往通过持股方式把中小企业纳入自己的系列。
　　3．日本钢铁工业初具竞争力
　　1950年制定的《钢铁工业和煤炭工业的合理化施策纲要》简称为日本第一个钢铁产业“合理化计划”，但“合理化计划”是与日本其他产业政策共同作用才能发挥出其应有的作用。在这期间，日本钢铁产业计划总投资达1282亿日元，比恢复期多8倍以上。投资重点是增加新设备和对已有设备、工厂进行改造，以期增加生产能力、降低生产成本。设备的更新主要靠进口机械。进口机械占该期机械总投资的61％，轧钢机械就达70％以上。此次钢铁业“合理化计划”取得了成功。如1953年日本粗钢产量恢复战前最高水平，达766万吨。1955年钢铁设备生产能力为：炼铁824万吨，炼钢1128万吨，热轧1958万吨。与之对应，日本钢铁工业装备水平及成本控制都取得了明显效果(见表1)。
　　三、高速增长时期的产业政策(1956—1973年)
　　经过10年的经济恢复，日本已基本结束了战后初期的经济混乱状态，确立了现代市场经济体制。为了推动外向型经济发展及经济的国际化，日本政府明确提出了“贸易立国”的发展方针，一方面对国民经济有影响的但缺乏国际竞争力的“幼稚产业”实行保护；另一方面，对具有较大生产潜力但尚处于发展过程中的基础产业，继续采取扶植政策，通过发展壮大来参与国际市场竞争。在经济高速增长时期，日本产业政策面临两个重要的挑战：一是随着日本参与国际贸易的程度不断加深，欧美国家要求其贸易自由化的呼声日益强烈，这对日本的贸易保护政策形成挑战；二是随着日本企业积累与竞争能力的增强，企业与政府的对话能力、对话地位不断提高，这使政府干预手段面临企业抵制的挑战。
　　(一)高速增长时期的产业政策
　　在这一时期，日本最初的政策设计目标是：调整政府和产业之间的关系，扩大政府干预的领域，以更强有力地推进产业结构的转换；调整竞争秩序，发展专业化生产体制，以协调大中小企业关系，保持竞争活力；通过产业改组实现生产集中和规模经济，以对应国际市场的竞争和贸易、资本自由化对日本产业造成的威胁。总的政策意图是建立政府主导型的产业体制。
　　按照这样的政策目标设计，日本政府先后提出并实施了如下内容的产业政策：(1)提出建立以促进生产集中和产业改组为核心的“新产业体制论”；(2)为防止民间设备投资过热，制定了以投资建厂所要达到的基本起点规模为内容的一系列设备投资调整政策；(3)为发展专业化生产体制和协调大中小企业之间的关系，制定并实施了调整促进中小企业专业化的干预政策，1963年制定了《中小企业现代化促进法》；(4)为支持石油工业的发展，促进一次能源向石油转换和推进对煤炭工业的调整，1962年制定了《石油工业法》，1964年制定了《电气事业法》，1967年制定了《核反应堆与核燃料开发法》及《煤炭工业重建调整临时措施法》；(5)继续推行产业扶持政策。
　　1．推行产业扶植保护政策
　　由于日本在20世纪50年代中期的科技水平，大约比美欧等国落后了二三十年，为了弥补技术落后的缺陷，当时的日本又采取积极引进技术的政策。如50年代面对欧美汽车工业充斥日本市场的情况，日本就对本国汽车工业断然采取保护扶植政策。1952年发表了有关“轿车技术合作”方针，力图与外国合办企业，引进技术；1954年又通过“外汇配额制”，严格限制小轿车进口。到60年代初，基本上就确立了日本汽车国产化的生产体制。据统计，1970年日本汽车(大小汽车在内)产量已由1950年的6．8万辆猛增到530．4万辆，20年之间增长77倍，仅次于美国同年的832．9万辆，居世界各国汽车产量的第二位。
　　2．以重化工业为中心的产业结构高级化政策
　　为进一步加强出口产品的国内工业生产基础，在50年代中期以后，日本政府特别注意产业结构的调整，实行以重化工业为中心的产业结构高级化政策。为此，日本政府曾先后制订了《石油化学育成对策》(1955年)、《机械工业振兴临时措施法》(1956年)、《电子工业振兴临时措施》(1957年)，以加强积极引进技术和扶植重化工业的发展。而且，在岸信介内阁的《新长期经济计划》(1958—1962年)中还首次提出以“产业结构高级化”作为国家发展经济的一项基本政策，日本政府在1963年11月提出的《60年代通商产业构想》的咨询报告，又进一步提出了产业结构高级化的统一政策体系，从根本上确立了以重化工业为中心的产业结构高级化体系，并强调要通过追求规模经齐以增强国际竞争力。
　　3．针对国际贸易摩擦及其影响的调整政策。
　　日本政府在1971年6月采取了降低关税、撤销非关税壁垒等措施，企图通过这些妥协性措施来改善国际收支的顺差局面。1973年2月，日元汇率由固定汇率转为浮动汇率。
　　(二)高速增长时期的产业政策特点
　　1．运用法律手段，将政府调控手段法律化。通过制定一系列法律性规定，使政府干预合法化和保证政策效力。例如按照《石油工业法》，政府获得了对新企业加入和增添新设备的审批权、要求企业申报生产计划与原油进口计划权、依据需求变化变更生产计划的建议权、石油制品标准销售价格的制定权等，几乎把所有权力都赋予了政府。
　　2．加强行政指导的力度。行政指导手段的运用主要是对各行业协会提出指导性建议，要求各产业内部进行自主调整。例如1963年，在通产省的建议下，日本机床工业协会生产领域审议会公布实行了“有关集中生产的公约”，1968年又根据通产省的指示对“公约”做出了进一步修改。由于行政指导性手段并无法律约束力，在政策贯彻过程中有时会遭到企业的抵制。为此，政府也曾试图采取一些强化政策效力的措施。例如《钢铁工业的公开销售制度》中规定，对违反通产省指导的生产限量和适当销售价格的企业，通产省有权采取适当的制裁措施。
　　3．建立“官民协调体制”和制度化的“审议会”制。60年代初开始，政府与民间企业及学术界协商制定产业政策的“审议会”制逐步制度化。1961年4月设立的产业结构调查会，负责产业政策设计的任务。所有重要政策都要先在该会审议后向主管大臣提出。1964年5月，该会与1947年成立的产业合理化审议会合并成为产业结构审议会。
　　4．财政与金融诱导。在高速增长时期，日本开发银行继续对促进生产集中、企业合并和建立批量生产体制给予重点贷款支持。例如从1963年开始，到1967年撤消的“体制金融”措施的具体内容就是：对改善产业结构方面的重要计划、对处理衰退产业过剩设备的投资计划等提供长期低息贷款。
　　通过一系列政策法规和政策措施的实行，日本的产业结构和出口贸易结构，都发生了向高级化方向发展的明显变化。从1950年到1970年的20年问，在工业生产结构方面，轻工业占的比重从55-8％降到37．8％，而重工业占的比重则从44．2％上升到62．2％。同期就业结构，第一产业的就业人口从48．5％降到19．3％，第二产业的就业人口从21．8％上升到34％，第三产业的就业人口从29．6％上升到46．6％。与此同时，出口贸易的结构也发生了巨大变化，出口的轻工产品所占比重，从56％降到22．6％，而出口的重工业品所占的比重，却从30．8％上升到37％。
　　(三)高速增长时期产业政策对钢铁产业的影响
　　高速增长时期日本产业政策对钢铁、石油等产业的主要贡献在于：(1)为基础产业发展提供了抵御国际垄断资本威胁的重要保护。(2)实行了以生产集中优先为特征的产业政策，较大地满足了基础产业社会化大生产的客观要求，较好地协调了竞争与垄断的关系。对钢铁工业则具体体现为以下几点：
　　1．产业结构高级化政策加大了对钢铁工业的投资
　　(1)第二个“合理化计划”的实施
　　1956—1960年间实施第二个“合理化计划”，总投资额为6253亿日元，是第一次的4．8倍。合理化计划的核心是建设氧气顶吹转炉和大高炉，确定了大高炉——氧气顶吹转炉生产体制。日本从奥地利引进了氧气顶吹转炉新技术，新建了11座1000m3以上的大高炉。日本钢管的水江、住友金属的各歌山、神户的滩滨等一大批现代化的大型钢铁厂开始建设。
　　同时从美国引进了先进的、科学的企业管理制度，如岗位责任制、班组长制、工程管理制度等。对现代化的大型钢铁企业实施科学管理，使现代化的设备和技术充分发挥了效益。
　　经过这次合理化计划，日本钢铁产量增加一倍多，劳动生产率增长了两倍多，吨钢成本与欧美国家相比存在着较大的优势，钢材质量有了显著地提高，从而很好地提高了日本钢铁产业国际竞争力。
　　(2)第三个“合理化计划”的实施
　　1961—1970年是第三次合理化计划实施期，总投资32566亿日元。这次合理化计划的重点是建设现代化的大型钢铁企业。日本各大钢铁集团展开了建厂投资竞赛，争相选择新厂址，建设新的大型钢铁联合企业，进一步扩大生产能力，加强在国内外的竞争地位。涌现出新日铁的名古屋、界、君津、大分，日本钢管的福山，川琦制铁的水岛，住友金属的鹿岛，神户制钢的加古川等八个现代化的钢铁联合企业，这些企业都是按照当时世界最先进的设备和技术装备起来的，设计能力均在年产钢1000万吨以上。这些新建的沿海大钢厂的生产能力约占全部新增能力的70％以上，
　　构成了日本钢铁工业的骨干。
　　在第三个合理化计划当中，日本钢铁工业的竞争力有了一个根本性的提高。主要表现在：一是建成了当时世界上容积最大的高炉，水岛厂3号高炉容积达3363m3；二是技术经济指标有了进一步提升，如试验成功并推行了高压炉顶操作和喷吹重油技术，1970年日本新日铁每吨生铁喷吹重油47公斤，焦比下降到474公斤，全国平均焦比达500公斤，1973年日本钢铁工业全员劳动生产率为497．2吨钢／人?年，为同期美国的1．43倍，原苏联的4．51倍；三是钢铁设备实现了国产化。日本机械制造工业已能为钢铁工业提供具有国际先进水平的带钢冷、热连轧机和连铸机等高端设备；四是集成电路的大容量的中央处理计算机在钢铁相关工艺中应用。
　　2．提高产业集中度的政策，使日本钢铁工业形成了具有国际竞争优势的领军型钢铁企业集团
　　20世纪60年代，日本提出“革新产业体制”的目标是产业结构高度化，通过产业集中来克服在自由竞争中出现的“过度竞争”、企业因规模过小而竞争力不足等弊端，要逐步建立起保障“有效竞争”的产业组织结构，以“有效竞争”促进企业竞争力的提高。
　　受日本“革新产业体制”政策的影响，1970年，八蟠制铁和富士制铁两家公司再次合并，成立了新日本钢铁公司(即新日铁)，成为当时世界上最大的钢铁企业集团，年产钢能力达4600万吨。这一日本工业史上最大的合并得到了日本政府的支持。新日铁在发展过程中，逐渐成为一个庞大的集团，涉足的领域也逐步扩大到钢铁以外的电子、工程制造、信息等新的领域。这个集团由209家公司组成。这些公司中有钢铁冶炼厂10家(室兰厂、釜石厂、君津厂、名古屋厂、桥厂、广烟厂、光厂、八蟠厂、大分厂和东京厂，其中5个厂有高炉)、钢铁加工厂50家、工程建设公司29家、化工及有色金属和陶瓷生产厂18家、电子与信息和大规模集成电路生产厂14家、房地产公司8家、运输公司9家、其他公司71家。在这些公司中新日铁公司或全资、或占有一定比率的投资。同时，新日铁在降低能耗、开发节能技术、推广连铸技术等方面，发挥了领军型企业带头示范的作用，带动了日本钢铁工业的全面发展。
　　3．产业扶植政策使钢铁产品成为日本对外出口的主要商品
　　日本钢铁产品具有品种全、质量好、价格低的优点，在国际贸易中拥有较为明显的竞争优势。在1960一1969年的10年中，世界钢铁贸易量仅增长了110％，而日本钢铁出口量增长了7倍。这一时期，世界钢铁强国美国成为了日本钢铁产品出口的主要目的地之一，这也标志着日本钢铁产品已经畅销世界各地。
　　四、低速稳定增长时期的产业政策(1974—1985年)
　　日本低速稳定增长时期一般指整个上世纪70年代中后期和80年代初期。在这一时期，日本经济经历了贸易摩擦、日元升值、第一次石油危机、国内通货膨胀等一系列事件冲击，增长率由高速转为低速，政府产业政策根据国内外环境的变化进行了一系列重大调整。1976年日本经济基本渡过了危机，在西方发达国家中率先复苏，并且在第二次石油危机中未遭受太大损害。
　　(一)日本经济面临着新的挑战
　　1．环境保护的挑战。进入上世纪70年代以后，日本经济持续高速增长和长期繁荣所带来的副作用日益显现，如生产过程产生的工业废弃物、高消费带来的大量垃圾造成了严重的公害污染和生态环境恶化；生产集中带来的人口分布过密与过疏；城市化和私人消费增加带来的交通、住宅、公共卫生、社会福利等公共基础设施不足等问题。日本不得不从单纯追求经济增长转向解决发展所带来的各种环境问题。
　　2．经济危机的挑战。1972年，田中内阁为贯彻“日本列岛改造”和充实国民福利事业，编制了大型政府预算，导致1972年秋发生了恶性通货膨胀。1973年10月，第四次中东战争爆发，主要石油输出国开始禁止石油出口，石油价格大幅度上涨了四倍，导致世界范围内第一次石油危机爆发。日本经济为此受到严重打击，1973年出现了剧烈的通货膨胀。1974年实际国民生产总值增长率下降到-0．2％，出现了战后第一次负增长。经过三年的经济调整，到1976年经济增长率才恢复到石油危机前的水平。1979年4月第二次石油危机爆发。1979—1980年，日本经济再次受到严重通货膨胀和国际收支恶化的冲击。对第二次石油危机带来的经济不平衡的调整持续了两年。
　　3．科技创新的挑战。进入上世纪80年代以后，日本在经济技术方面追赶美欧先进国家的目标已基本实现，在彼此的技术差距已不断缩小的情况下，要使经济继续高速增长，再像过去那样依靠引进技术已不大可能而必须主要依靠自己独立自主地研究开发。然而，日本自己又缺乏基础研究，致使经济发展的后劲不足，于是加强基础研究，发展尖端技术的任务，便提到议事日程上来了。
　　(二)产业政策的调整内容
　　在这一时期，日本经济发展出现了多方面的转折，产业政策也做出了多方面的调整。
　　1．解决经济发展带来的环境问题。日本虽然比较早就提出了防止公害的问题，50年代和60年代初曾制定有一些防止污染的政策法规，如《关于限制工厂废水法》(1958年)、《关于烟尘排放法》(1962年)，1967年还制定了《公害对策基本法》，但在高速增长的60年代，经济发展产生的公害问题的严重性并未引起足够的重视。进入70年代以后，在高速增长时期被忽略的污染问题日益突出，1972年公害诉讼案件由1968年的2．8万件猛增到8．8万件，年平均递增26％。1970年，内阁设立的“公害对策本部”提出了14项关于防止污染的法律，在同年年底召开的国会获得通过。这些法律规定：对大气和水质的污染限制从指定地区扩大到全国；明确企业环境保护的责任；加重对环境污染的处罚等。1971年，政府设立了专门负责环境保护工作的环境厅，由环境厅主持制定了一系列环境政策，比如制定分阶段提高有害废弃物排放标准、限制部分地区污染物质排放总量以及公布《公害损害健康赔偿法》、《自然环境保护法》等。
　　2．针对石油危机进行的政策调整。在20世纪70年代，日本经济和产业政策遭受了两次石油危机的影响。在应付石油危机的被迫调整中，政府的产业政策发挥了积极的作用。针对能源危机采取了一系列降低高耗能工业所占比重、调整能源结构、发展节能技术等产业政策，大力降低能源成本。1974年实际国民生产总值增长率下降为．0．2％，1975年缓慢回升到3．6％。经过三年左右的调整，1976年经济增长率和物价上涨率基本恢复到石油危机前的水平。政府在调整能源结构、鼓励节能投资和技术开发引进等方面也采取了一些促进政策。例如，通产大臣的咨询机构“能源调查委员会”负责组织制定了“阳光计划”、“月光计划”等能源技术开发计划。“阳光计划”从1974年7月开始实施，主要由政府投资，对太阳能、地热、煤炭、氢气、海洋温差发电等进行技术开发。“月光计划”主要研究提高能源利用效率和能源的再利用技术，如复合发电系统、电磁流体(MHD)发电等。1973年日本的石油消费增长系数(石油消费增长率与国民生产总值增长率之比)在1以上；到1979年降至0．25，国民经济增长速度对能源特别是石油的依赖程度大为降低。
　　3．实施“技术立国”战略。早在1970年5月产业结构审议会公布的《70年代的通商产业政策》中就提出，产业结构将从以资本密集程度高的重、化学工业为中心转向以知识密集程度高的加工装配工业为中心，促成这种转换将成为产业政策的中心内容。1975年公布的《产业结构长期展望》中进一步增加了尖端技术开发政策；1980年公布的《80年代的通商产业政策》中第一次宣布，日本“追赶型现代化”已经完成，提出要建立以尖端技术领域为中心的产业结构。从1976年起，日本的原材料等基础工业与加工工业增长速度的差距越来越大，原材料工业基本陷于停滞，而加工工业呈加速发展态势，而且加工层次不断延伸；1978年，政府根据产业结构的知识密集化设想，制定了《特定机械产业振兴临时措施法》，明确规定加强对集成电路、电子计算机、飞机等产业的政策扶持，对尖端技术领域的开发提供政策补贴，对指定的高科技产业实施税收和金融方面的优惠措施；1981年则又明确提出由“贸易立国”向“技术立国”的战略转变，强调要加强基础研究，要以“创造型知识密集化”作为产业结构的发展方向。其目的，就是要以尖端技术为中心的知识密集产业作为主导产业，推进所有产业的工艺和制品的知识密集化，使整个经济更富活力，以避免国际磨擦和确保经济稳定发展。作为摆脱资源约束的根本性对策，产业结构出现向技术密集型发展的趋势。
　　4．这一时期日本产业政策成功与失败都比较明显。其成功之处主要是能源调整政策、通货膨胀抑制政策、衰退产业调整政策和指导产业结构进一步向技术密集型转换政策，其失败主要在于应对贸易摩擦的政策。政府政策在资源分配上的作用逐步让位于市场机制，信息指导方式取代了行政指导方式。产业调整时期，政府在财政、税收、金融、外汇管理等方面，通过与行业组织协商等资源分配手段受到很大限制，发布“长期展望”等信息指导方式成为主要手段。
　　(三)日本钢铁工业稳步发展
　　世界范围对钢铁需求结构发生了很大变化，要求钢材适应建筑业、汽车业、家电业、机械业，以及高新技术产业的轻型化、高强化、优质化，多生产高技术含量、高附加值而又能同其他替代产品有价格竞争力的钢材。日本钢铁工业不仅成功的度过了经济危机挑战，而且做到了强盛不衰。
　　1．钢材消费结构发生了根本性改变
　　发达国家的工业成熟化使钢铁产品的数量需求转变为质量需求和低价格竞争，从70年代中期开始至20世纪90年代中期为止，世界钢的年产总量徘徊不前，多数发达国家粗钢产量有所下降。
　　1973年后，日本钢产量和消费量出现在低速下降中进入平稳波动态势。主要是受经济发展的影响，日本产业结构逐渐向知识技术密集型转变，基础设施建设基本完成，汽车、造船和家用轻工产品的需求下降。
　　2．贯彻“技术立国”战略，以科学技术带动日本钢铁工业的发展
　　从世界钢铁产业的发展看，在产能扩张的同时，哪一个国家钢铁产品结构和钢铁工业技术结构在国际市场上占有优势，哪一个国家就能成为世界一流的钢铁强国。因此，面对着1973年的经济危机，日本钢铁工业没有停滞不前，而是充分利用当时世界钢铁工业中涌现的各种新技术，全方位的改造日本钢铁工业。
　　在炼铁环节，日本钢铁工业大量兴建能耗低、效率高的大型高炉。1978年，日本拥有高炉67座，2000m3以上高炉39座，其中3000m3的19座。日本新日本钢铁公司大分厂于1976年投产的2号高SP(高炉容积5070立方米)是当时世界上最大的高炉；同时运用各种技术手段降低入炉焦比，提高高炉机械化、自动化操作水平；充分利用高炉废弃物及二次能源。高炉的大型化促进了烧结机、焦炉等相关设备的大型化，如日本烧结机的宽度由原来的2米增加到7米，最大烧结机面积达600m3，日本钢管扇岛厂于1976年投产的焦炉高达7．55米。高炉设备的大型化使日本钢铁工业的烧结、炼铁、焦炉在产量、质量、能耗等多项技术经济指标方面居于世界领先水平。
　　在炼钢、轧钢环节上，日本钢铁工业利用当时涌现出的氧气顶吹转炉、精炼、连铸、薄板坯连铸连轧、高精度高性能控轧控冷(TMCP)技术、计算机控制、涂镀层和各种表面控制技术、复合层技术等一系列新技术，领先实现了钢铁工业第二代、第三代技术结构和产品结构。20世纪70年代两次能源危机的出现进一步推动了连铸技术发展和连铸比的提高，如世界连铸比由1970年的6％增加到1980年的30％。日本钢铁工业则在20世纪70年代基本完成了连铸化，1980年日本连铸比已达70．7％，连铸坯产量居世界第一。1976年日本大部分钢铁企业已有5台以上连铸机，实现了全厂全连铸，企业竞争力优于美、苏，产量大于德国。
　　为了提高钢铁产品质量，日本钢铁工业对钢铁工艺系统进行创新性的改造，特别是计算机和机电一体化的大量应用，钢铁工业装备水平明显优化，形成了连续化、自动化的运行模式。该模式既大幅度地提高了劳动生产率，又系统性地提高了产品质量，并使产品质量保持相对稳定，如1981年日本钢铁工业综合成材率达到90％。这也意味着日本钢铁企业管理水平迈上了新的台阶。
　　3．日本钢铁工业实行海外扩张
　　从20世纪60年代末期开始，日本一直是世界上最大的钢铁出口国，日本年出口钢材量占世界钢铁贸易总量的20．0—30．1％，如1976年日本出口钢材折合粗钢为3704万吨，占日本全年粗钢产量的34．5％。钢材的大量出口使日本钢铁工业在经济危机中能够很好地转移国内需求不旺的矛盾，使本国钢铁工业规模没有像美国钢铁工业那样发生大幅度的调整。应当看到，日本钢铁工业之所以能够在世界钢铁市场占有绝对重要的地位，是源于日本钢铁产品以其较低价格、较高的质量、多样化品种满足了世界不同区域市场对钢材动态发展的多元化需求。
　　鉴于日元升值、日本钢铁企业资金相对充裕、美国钢铁工业发展面临诸多困难的实际情况，日本钢铁工业从20世纪70年代中期开始在日本本土以外投资建厂。到80年代，日本在美国拥有的日本独资和美曰合资的钢铁企业达74家，直接投资总额约为69亿美元，占美国该期间内钢铁总投资额(230亿美元)的1／4还要多。
　　同时日本钢铁企业和冶金设备制造跨国公司将其研究和开发的先进钢铁技术，通过设备输出、对外直接投资、合作和联盟等方式向钢铁发展国进行扩展和转移。1977年日本钢铁工业的技术输出和成套设备的出口约86亿美元。
　　4．适应经济发展对环保的要求，加大节能环保方面的投入
　　为了能降低能源消耗，日本钢铁工业在技术上进行了多项革新，并取得显著效果，如通过提高加热炉空气预热温度和强化炉体绝热以降低油耗的同时，充分回收利用厂内高炉煤气和转炉煤气以取代重油；实施工艺简化以节能，如通过提高连铸比以取消初轧、开坯工序以大幅节能；改善能源结构和提高能源转换效率以节能，如高炉通过喷煤代喷油后不断扩大喷煤比来节焦，提高自发电和制氧机效率以节能。伴随着技术进步，日本钢铁工业加大落后产能淘汰力度，以新日铁为例，1979年8月到1980年3月，共关停广烟厂中厚板、八幡厂3#、2#大型和釜石厂大型、中型等多套老旧轧机，集约化至新建厂的先进轧机生产；1982年11月到1983年5月，共关停室兰厂1#高炉、广烟厂2#高炉和堺厂3#高炉等3座小容积老旧高炉，为新建厂大型高效高炉满负荷生产创造条件；1985年3月到9月，共关停堺厂热连轧、广烟厂大型、室兰厂大型和釜石厂2#高炉等老旧设备。（中国钢铁业）